臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的獨(dú)特形態(tài)，以大型機(jī)場為核心，是城市經(jīng)濟(jì)和航空產(chǎn)業(yè)在空間上的交集。截至目前，全國235個(gè)運(yùn)輸機(jī)場中，規(guī)劃建設(shè)了70個(gè)臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)，其中37個(gè)千萬級(jí)旅客吞吐量的大型機(jī)場全部規(guī)劃建設(shè)了臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)。北京是我國臨空經(jīng)濟(jì)的肇興之地和持續(xù)引領(lǐng)的龍頭。2004年臨空經(jīng)濟(jì)作為一個(gè)嶄新概念首次在北京順義提出并獲得廣泛認(rèn)可。目前，首都國際機(jī)場年旅客吞吐量突破一億人次，臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)已獲批為國家級(jí)臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)；大興國際機(jī)場通航在即，臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)和“五縱兩橫”綜合交通體系同步加快推進(jìn)。北京“一市兩場”的雙樞紐格局將正式形成。兩大機(jī)場的合理分工是臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)同發(fā)展的根本前提，對(duì)北京市推動(dòng)“四個(gè)中心”建設(shè)具有重要意義。而且，首都機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)、大興機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)跨區(qū)域建設(shè)，以及兩大臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)之間的協(xié)同發(fā)展，對(duì)全國其他臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展有普適而重要的參考價(jià)值。

雙樞紐機(jī)場體系發(fā)展的一般規(guī)律

“一市兩場”或者“一市多場”是國際性大都市特別是全球城市航空樞紐建設(shè)的重要特征。目前，紐約、倫敦、東京、巴黎、首爾、上海、迪拜等世界級(jí)大都市，均有2-3個(gè)大型國際樞紐機(jī)場為引領(lǐng)，周邊若干個(gè)干線機(jī)場、支線機(jī)場、通用機(jī)場、公務(wù)機(jī)場等為支撐的機(jī)場群格局。

北京是國內(nèi)繼上海之后第二個(gè)擁有雙樞紐機(jī)場的城市（成都、青島、呼和浩特等城市也在建設(shè)新機(jī)場），但目前還沒有形成對(duì)“兩場”分工協(xié)同的共識(shí)。隨著大興機(jī)場通航在即，“兩場”分工協(xié)同問題日益急迫和現(xiàn)實(shí)，亟需全市層面的統(tǒng)籌和指導(dǎo)。就目前來看，“兩場”分工協(xié)同問題具體可能包括：首都機(jī)場臨空區(qū)是否也是國家發(fā)展動(dòng)力源的一個(gè)重要組成？首都機(jī)場航線網(wǎng)絡(luò)與大興機(jī)場如何實(shí)現(xiàn)科學(xué)分工并帶動(dòng)京津冀機(jī)場群發(fā)展？首都機(jī)場中轉(zhuǎn)率的提升真的是否是關(guān)鍵問題？圍繞機(jī)場核心臨空經(jīng)濟(jì)如何合理布局并帶動(dòng)區(qū)域開放協(xié)同發(fā)展？

作為全國機(jī)場屬地化管理的特例，北京市的兩大機(jī)場隸屬于民航局，周邊臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)則歸屬地方政府，因此管理兩張皮、港產(chǎn)城融合不足等問題仍將長期存在。在此情況下，需要研究好國內(nèi)外特別是雙樞紐機(jī)場的分工與臨空區(qū)協(xié)同發(fā)展規(guī)律，做好北京市“兩場”背景下臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)的最佳發(fā)展方向。規(guī)律不可違背，趨勢不可阻擋。最近例證就是前段時(shí)間國家民航局下發(fā)文件，改變此前對(duì)北京市“兩場”以“航空聯(lián)盟”為核心的航線分工方案，同意東航“京滬快線”留在首都機(jī)場運(yùn)營。這為我們進(jìn)一步做好雙樞紐機(jī)場臨空區(qū)規(guī)律研究與趨勢預(yù)判堅(jiān)定了信心。

通過總結(jié)紐約、倫敦等世界城市的機(jī)場布局可以看到，由于各類機(jī)場服務(wù)成本、噪音等環(huán)境限制、資源緊張狀況和客戶消費(fèi)需求等不同，公務(wù)機(jī)機(jī)場、大型樞紐機(jī)場、支線及通用航空機(jī)場通常在城市周邊10-50公里范圍內(nèi)由近及遠(yuǎn)梯次布局。其中，大型樞紐機(jī)場多為明顯的遠(yuǎn)近布局、協(xié)同分工局面。在東京、首爾、上海、迪拜，均為明顯的一市兩場格局，且均呈現(xiàn)出共性規(guī)律：近的機(jī)場（一般距離所屬大城市20-30公里）主要負(fù)責(zé)國內(nèi)國際商務(wù)及公務(wù)機(jī)，如東京羽田、首爾金浦、上海虹橋、迪拜國際，遠(yuǎn)的機(jī)場（一般距離所屬大城市50公里左右）主要負(fù)責(zé)國際中轉(zhuǎn)和貨運(yùn)服務(wù)，如東京成田、首爾-仁川、上海浦東、迪拜馬克圖姆。而且，在紐約、倫敦等城市“一市多場”的機(jī)場布局中，均有距離市中心30公里范圍內(nèi)、以公務(wù)機(jī)或商務(wù)快線運(yùn)營服務(wù)為主業(yè)的機(jī)場，與城市中心高端要素集聚區(qū)、大型樞紐機(jī)場、通用航空機(jī)場形成了良好的互動(dòng)格局。

首都兩翼騰飛的強(qiáng)力引擎

從空間布局看，京津冀建設(shè)世界級(jí)城市群首先要發(fā)揮首都優(yōu)勢構(gòu)建新型首都圈，而新型首都圈建設(shè)以“一核（首都核心功能區(qū)）兩翼（城市副中心及雄安新區(qū)）”為核心載體。因此，分別臨近城市副中心及雄安新區(qū)的首都國際機(jī)場、大興國際機(jī)場，首先要為兩翼騰飛提供動(dòng)力。做好首都機(jī)場和大興機(jī)場的分工，以“兩場”作為“兩翼”國際化發(fā)展的引擎。

航空樞紐的中轉(zhuǎn)有三種，即國際-國際、國際-國內(nèi)、國內(nèi)-國內(nèi)。北京的“兩場”雙樞紐分工，既要考慮首都機(jī)場要優(yōu)先服務(wù)大國首都的“四個(gè)中心”建設(shè)，又要考慮京津冀協(xié)同發(fā)展與“一帶一路”建設(shè)。相對(duì)大興國際機(jī)場，首都國際機(jī)場距離一主一副、三城一區(qū)、兩會(huì)一展及領(lǐng)事館區(qū)等更近，可以為北京“四個(gè)中心”建設(shè)提供更直接而重要的支撐。因此，首都機(jī)場的航空服務(wù)及航線設(shè)置上，應(yīng)更側(cè)重國內(nèi)客運(yùn)、公務(wù)航空（京滬快線、京穗京深快線等）、政務(wù)航空（類似APEC峰會(huì)等），圍繞國家“一帶一路”布局，加開或加密連通非洲、拉美等地的遠(yuǎn)程、直達(dá)國際（點(diǎn)對(duì)點(diǎn)）航線，構(gòu)建以國際中遠(yuǎn)程點(diǎn)對(duì)點(diǎn)直航和國際-國內(nèi)中轉(zhuǎn)為主的復(fù)合型國際樞紐機(jī)場。大興機(jī)場則應(yīng)以國際-國際中轉(zhuǎn)、國內(nèi)-國內(nèi)中轉(zhuǎn)、國際貨運(yùn)（有京津冀腹地的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢）及低成本航空為重點(diǎn)，建設(shè)大型國際樞紐機(jī)場，服務(wù)好城南地區(qū)及雄安新區(qū)等地。

首都實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主陣地

高能級(jí)的機(jī)場將帶來大量流動(dòng)的人流、物流、資金流、信息流。臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展（通過產(chǎn)業(yè)、城市和功能配套沉淀）決定了機(jī)場內(nèi)流動(dòng)的要素能否沉淀整合從而形成動(dòng)力。對(duì)首都機(jī)場臨空區(qū)及順義而言，過去外向型商品經(jīng)濟(jì)、臨空高端制造業(yè)主導(dǎo)時(shí)期，航空對(duì)臨空區(qū)有較大的驅(qū)動(dòng)力，但隨著北京市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)日益優(yōu)化（一二產(chǎn)比重持續(xù)降低），服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放和服務(wù)貿(mào)易日益成為主導(dǎo)。然而目前，本地承接功能弱、服務(wù)設(shè)施不銜接和人口調(diào)控等政策不支持等問題，導(dǎo)致順義及周邊地區(qū)144小時(shí)過境免簽政策不能發(fā)揮效力，無法帶動(dòng)當(dāng)?shù)貒H消費(fèi)水平，對(duì)巨量的航空旅客資源利用不足。在此情況下，刻意追求中轉(zhuǎn)量和中轉(zhuǎn)率對(duì)順義沒有太大意義。而且，目前首都機(jī)場盡管中轉(zhuǎn)的相對(duì)量不大（10%），但絕對(duì)量已經(jīng)不小（超過1000萬人次）。問題的關(guān)鍵即在于國際化城市功能的完善和產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，適應(yīng)服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放與服務(wù)貿(mào)易大發(fā)展的新需求。要進(jìn)一步說明的是，“兩場”分工中距離主城區(qū)、副中心及三城一區(qū)更近的首都機(jī)場定位為復(fù)合型樞紐機(jī)場，也不會(huì)擁有太高的中轉(zhuǎn)率。從一般規(guī)律看，起步階段的機(jī)場，多發(fā)展中轉(zhuǎn)聯(lián)程和經(jīng)停航線；而成熟階段的機(jī)場，會(huì)通過減少中轉(zhuǎn)航班量，增加點(diǎn)對(duì)點(diǎn)直飛的方式來緩解樞紐運(yùn)行壓力。例如，2016年慕尼黑、法蘭克福、馬德里等7家歐洲大型樞紐機(jī)場不斷壓縮中轉(zhuǎn)航班量，直飛航班平均增加15%。

大興機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)產(chǎn)業(yè)布局是首都機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要參考。根據(jù)《北京新機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃（2016-2020年）》，臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)面積約為150平方公里（包括北京市約50平方公里，河北省約100平方公里），規(guī)劃航空物流區(qū)、科技創(chuàng)新區(qū)、服務(wù)保障區(qū)等3個(gè)組團(tuán)。結(jié)合北京非首都功能疏解和區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，重點(diǎn)發(fā)展航空物流產(chǎn)業(yè)和綜合保稅區(qū)，適當(dāng)承接北京非首都功能轉(zhuǎn)移，有序發(fā)展科技研發(fā)、跨境電子商務(wù)、金融服務(wù)等知識(shí)密集型、資本密集型的高端服務(wù)業(yè)，打造國際化、高端化、服務(wù)化的臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)?？傮w而言，大興機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)的產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)在于航空物流產(chǎn)業(yè)和綜合保稅區(qū)，這與其京津冀產(chǎn)業(yè)腹地的區(qū)位、大興機(jī)場的大型國際樞紐機(jī)場定位和“五縱兩橫”的綜合交通網(wǎng)絡(luò)是相匹配的。

因此，對(duì)雙樞紐格局下兩大臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)發(fā)展做如下建議。區(qū)域交通體系建設(shè)方面，要從全市層面統(tǒng)籌推進(jìn)以首都機(jī)場為核心的市域東北部（包括臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)本身）綜合交通體系，創(chuàng)造新一輪基礎(chǔ)設(shè)施投資熱點(diǎn)。構(gòu)建以城市規(guī)劃路、城市軌道、高速公路、高速鐵路為主體的大容量、復(fù)合型通道，顯著提升航空客貨的地面集疏運(yùn)效率，緊密聯(lián)系空港與主城區(qū)、城市副中心及三城一區(qū)。產(chǎn)城融合及開放發(fā)展方面，加快建設(shè)國際化人才社區(qū)和空港型自貿(mào)區(qū)。加快完善首都機(jī)場臨空區(qū)的國際教育、國際醫(yī)療、國際體育等城市功能，構(gòu)建港產(chǎn)城融合的國際航空中心核心區(qū)，實(shí)現(xiàn)從城市機(jī)場到機(jī)場城市的跨越。發(fā)揮航空口岸作用，進(jìn)一步優(yōu)化首都開放經(jīng)濟(jì)布局，推進(jìn)天竺綜保區(qū)向空港型自貿(mào)區(qū)升級(jí)，推動(dòng)空港貿(mào)易便利化，引領(lǐng)東北亞服務(wù)貿(mào)易發(fā)展。移植天竺綜保區(qū)政策，推動(dòng)大興機(jī)場綜保區(qū)建設(shè)。聯(lián)動(dòng)天津自貿(mào)區(qū)、河北自貿(mào)區(qū)所涉及的各類口岸資源，合力構(gòu)建京津冀自貿(mào)區(qū)，服務(wù)京津冀城市群發(fā)展。

（作者：投資北京研究院 常務(wù)副院長、高級(jí)研究員 張立鵬）