城市更新的北京實(shí)踐

今年以來，北京加快推進(jìn)城市更新工作，5月份發(fā)布《北京市城市更新專項(xiàng)規(guī)劃》，6月份發(fā)布《北京市城市更新條例（征求意見稿）》，面向社會(huì)公開征求意見。按照規(guī)劃，未來北京城市更新推進(jìn)的力度、速度、深度和熱度將更大，將有力、有效地推動(dòng)北京的城市高質(zhì)量發(fā)展。

是什么——北京城市更新的內(nèi)涵與外延

去年發(fā)布的《北京市人民政府關(guān)于實(shí)施城市更新行動(dòng)的指導(dǎo)意見》（京政發(fā)〔2021〕10號(hào)）明確，“城市更新主要是指對(duì)城市建成區(qū)(規(guī)劃基本實(shí)現(xiàn)地區(qū))城市空間形態(tài)和城市功能的持續(xù)完善和優(yōu)化調(diào)整，是小規(guī)模、漸進(jìn)式、可持續(xù)的更新”。上述規(guī)劃在完全沿用此概念基礎(chǔ)上，又增加了“嚴(yán)控大拆大建，嚴(yán)守安全底線，嚴(yán)格生態(tài)保護(hù)，”的內(nèi)容。

上述條例進(jìn)一步明確了外延，確定北京城市更新的5大類12項(xiàng)內(nèi)容，包括居住類、產(chǎn)業(yè)類、設(shè)施類、公共空間類和區(qū)域綜合性城市更新等。去年發(fā)布的《北京市城市更新行動(dòng)計(jì)劃（2021-2025年）》，特別強(qiáng)調(diào)了城市更新除城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造外，原則上不包括房屋征收、土地征收、土地儲(chǔ)備、房地產(chǎn)一級(jí)開發(fā)等項(xiàng)目。

北京城市更新的界定強(qiáng)調(diào)空間形態(tài)、城市功能更新，強(qiáng)調(diào)減量發(fā)展、不大拆搭建，強(qiáng)調(diào)小規(guī)模、漸進(jìn)式、可持續(xù)，強(qiáng)調(diào)建筑為主、統(tǒng)籌實(shí)施。與國內(nèi)先行城市相比，廣州、深圳的城市更新外延相對(duì)寬泛，如包括了重建活動(dòng)及建設(shè)用地的盤活等，上海城市更新概念內(nèi)涵和外延與北京比較接近，但北京具有更特色的外延與范疇?？傮w而言，北京城市更新概念的界定是由千年古都的稟性、城市功能的定性、減量發(fā)展的剛性、存量資產(chǎn)特性、首善之區(qū)的品性決定。

為什么——北京城市更新的背景與意義

開展城市更新是北京追求高質(zhì)量城鎮(zhèn)化的必然選擇。北京城鎮(zhèn)化率從1981年的57.6%提高到“十三五”期間的86.5%，到2021年北京的城鎮(zhèn)化率已達(dá)到87.5%，位列全國第二，超過全國的22.8個(gè)百分點(diǎn)。北京的城鎮(zhèn)化率已基本見頂，未來城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)不再是追求城鎮(zhèn)化率，而是以城市更新提升品質(zhì)與內(nèi)涵的城鎮(zhèn)化。

圖1：北京歷年城鎮(zhèn)化率對(duì)比

從國際經(jīng)驗(yàn)看，城市更新是城鎮(zhèn)化建設(shè)后期的必然趨勢(shì)。由于北京城鎮(zhèn)化進(jìn)程較早，在2000年前就已完成的較大規(guī)模體量的建筑，已陸續(xù)進(jìn)入建筑與環(huán)境更新周期。據(jù)統(tǒng)計(jì)，北京現(xiàn)有建筑17.46億平米，規(guī)劃保留約10.65億平米，其中已初步確定集中建設(shè)區(qū)內(nèi)超過20年以上的可更新建筑2.45億平方米。雖然城市更新始終伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程，但對(duì)北京而言，在當(dāng)前階段，城市功能演替與物質(zhì)環(huán)境更迭具有更大的需求和規(guī)模。

開展城市更新是北京構(gòu)建“雙循環(huán)”格局的必然舉措。從投資拉動(dòng)看，北京的固定資產(chǎn)投資已持續(xù)放緩，已從“十二五”時(shí)期8%的年均增速下滑至“十三五”時(shí)期0.1%的水平，2021年雖同比增長(zhǎng)4.9%，但8436.8億元的固投額還要比2017年縮水5100多億元。今年1-5月，固定資產(chǎn)投資同比僅有2.8%的增幅，投資放緩趨勢(shì)仍很明顯，亟待尋找新的投資增長(zhǎng)點(diǎn)。而從城市更新投資看，2020年北京推介城市更新投資項(xiàng)目達(dá)487.61億，2021年超千億元，預(yù)計(jì)“十四五”時(shí)期城市更新投資規(guī)模約在6千-9千億，平均每年拉動(dòng)投資1200-1800億元，占全市投資比重將超過10%，城市更新是拉動(dòng)有效投資的重要領(lǐng)域。

圖2：北京歷年來固定資產(chǎn)投資年均增速對(duì)比

從消費(fèi)帶動(dòng)看，北京消費(fèi)下滑趨勢(shì)明顯。自2015年國家實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以來，北京2015-2019年社零額年均增幅9.7%，高于全國1.6個(gè)百分點(diǎn)，但到2020年，受新冠肺炎疫情等因素影響，社零額同比下降8.9%，超過全國下降幅度5個(gè)百分點(diǎn)，2022年1-5月全市社零額同比下降7.7%，北京有效消費(fèi)乏力。而推動(dòng)城市更新，將有效激活消費(fèi)長(zhǎng)鏈，除家裝外，還有建材、家電、家居用品、智能產(chǎn)品、節(jié)能產(chǎn)品等多類商品消費(fèi)，以及家政、物業(yè)、商業(yè)等多類生活服務(wù)消費(fèi)，初步測(cè)算，每年拉動(dòng)北京市場(chǎng)總消費(fèi)額應(yīng)至少在1000億元以上。

開展城市更新是北京美好生活目標(biāo)下的必然行動(dòng)。人民美好生活的目標(biāo)愿景，對(duì)住房改善、市政完善、公共服務(wù)供給及社區(qū)治理提出更高的要求。目前北京還大量的老舊小區(qū)亟待改造，僅2022年第一批老舊小區(qū)綜合整治項(xiàng)目就確定了366個(gè)，面積超過1000萬平米。老舊小區(qū)普遍存在結(jié)構(gòu)安全隱患、節(jié)能性能落后、設(shè)施設(shè)備老化、綜合配套環(huán)境較差等問題，同時(shí)，其社區(qū)治理體系不健全，社區(qū)治理運(yùn)行不理想。城市更新將定向改善居住條件，借力提升基礎(chǔ)設(shè)施功能，精準(zhǔn)補(bǔ)齊公共服務(wù)短板，并同步完善社區(qū)治理載體建設(shè)，健全社區(qū)治理體系，助力社區(qū)治理有效運(yùn)行。

有什么——北京城市更新的現(xiàn)狀與問題

北京的城市更新有政策法規(guī)。當(dāng)前，北京已初步建立了“總體規(guī)劃—專項(xiàng)規(guī)劃—街區(qū)控規(guī)—行動(dòng)計(jì)劃”的四級(jí)規(guī)劃體系，已出臺(tái)了40多項(xiàng)配套政策，最終將形成1+N+X政策。其中作為“1”的北京城市更新條例已進(jìn)入征求意見，“N”項(xiàng)針對(duì)不同更新對(duì)象的專項(xiàng)政策正逐步完善，“X”項(xiàng)規(guī)劃、土地、金融、財(cái)稅、建設(shè)、經(jīng)營、管理等方面的配套政策及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范也不斷健全。

北京的城市更新有經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?。在城市更新?shí)踐中，北京已形成保護(hù)性更新、功能性更新、保障性更新、社會(huì)性更新等項(xiàng)目更新模式，涌現(xiàn)出雨兒胡同“共生院”、大柵欄楊梅竹斜街保護(hù)性修繕、新首鋼園區(qū)工業(yè)遺存利用、王府井商業(yè)區(qū)精細(xì)化改造、百子灣“井點(diǎn)”小微空間改造等一批生動(dòng)案例，以及“勁松模式”“首開經(jīng)驗(yàn)”等操作實(shí)施模式探索。

北京的城市更新有組織保障。明確了市政府、市委城工委統(tǒng)籌，市級(jí)住建、規(guī)劃、發(fā)改、財(cái)政等相關(guān)職能部門按職責(zé)推動(dòng)，各區(qū)政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推進(jìn)、組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理本轄區(qū)城市更新工作，街鄉(xiāng)政府、社區(qū)村委協(xié)同推動(dòng)，并建立專家咨詢委員會(huì)、責(zé)任規(guī)劃師參與制和建筑師負(fù)責(zé)制，初步確立了城市更新的四級(jí)行政管理、一會(huì)兩制的推進(jìn)架構(gòu)。與深圳、廣州、上海設(shè)立專業(yè)管理部門模式不同，北京更強(qiáng)調(diào)黨建引領(lǐng)、組織統(tǒng)籌和體系建設(shè)。

北京的城市更新也有問題與不足。突出表現(xiàn)在，政策支撐仍然有待完善，實(shí)施推進(jìn)仍有難點(diǎn)堵點(diǎn)，社會(huì)資本參與力度不足，產(chǎn)權(quán)主體激勵(lì)機(jī)制缺失，協(xié)同治理能力效力不強(qiáng)等方面，亟待強(qiáng)化研究，加快解決。

做什么——北京城市更新的重點(diǎn)與任務(wù)

北京的城市更新提出了統(tǒng)籌謀劃要求——強(qiáng)調(diào)塑造大國首都風(fēng)范、提升政務(wù)環(huán)境品質(zhì)，注重科學(xué)配置資源要素、引領(lǐng)城市功能優(yōu)化，重點(diǎn)盤活提升存量資源、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，著重精準(zhǔn)補(bǔ)足街區(qū)短板、提升人居環(huán)境品質(zhì)，倡導(dǎo)智慧低碳更新、實(shí)現(xiàn)綠色生態(tài)發(fā)展，重視加強(qiáng)遺產(chǎn)保護(hù)利用、引領(lǐng)文化傳承復(fù)興，強(qiáng)化城市風(fēng)貌管控、凸顯首都城市特色，著力建立城市安全體系、提高城市運(yùn)行韌性，提出完善市場(chǎng)參與機(jī)制、實(shí)現(xiàn)多方利益共贏，支持城市治理模式創(chuàng)新、促進(jìn)智慧精細(xì)發(fā)展。

北京的城市更新將分圈層差異化推進(jìn)。按照北京城市空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃，明確“一核”的更新強(qiáng)調(diào)保護(hù)更新，實(shí)現(xiàn)人居環(huán)境和諧共融，“一主”的更新突出減量提質(zhì)，推進(jìn)功能完善品質(zhì)提升，“一副”的更新重在承接功能疏解，塑造城市建設(shè)特色標(biāo)桿，“兩軸”的更新強(qiáng)調(diào)優(yōu)化首都功能，提升國際城市文化形象，“多點(diǎn)”的更新注重全面承接疏解，推動(dòng)平原新城發(fā)展建設(shè)，“一區(qū)”的更新重點(diǎn)探索綠色發(fā)展，優(yōu)化涵養(yǎng)地區(qū)生態(tài)環(huán)境。北京城市更新專項(xiàng)規(guī)劃明確各圈層總量約2.45 億平方米的建筑更新目標(biāo)，并初步確立了重點(diǎn)項(xiàng)目清單，有序推進(jìn)城市更新開展。

北京的城市更新將以六類項(xiàng)目建設(shè)推動(dòng)。城市更新將以街區(qū)為單元統(tǒng)籌、以軌道交通站城融合方式，以重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)推動(dòng)，有序推進(jìn)單項(xiàng)更新改造項(xiàng)目。計(jì)劃到2025年，完成首都功能核心區(qū)平房（院落）10000戶申請(qǐng)式退租和6000戶修繕任務(wù)，力爭(zhēng)完成全市2000年底前建成需改造的1.6億平方米老舊小區(qū)改造任務(wù)，實(shí)施100萬平方米危舊樓房改建和簡(jiǎn)易樓騰退改造推動(dòng)500萬平方米左右低效老舊樓宇改造升級(jí)，完成22個(gè)傳統(tǒng)商圈改造升級(jí)，有序推進(jìn)700處老舊廠房更新改造、低效產(chǎn)業(yè)園區(qū)“騰籠換鳥，基本完成134個(gè)在途城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，完成30000戶改造任務(wù)。

北京的城市更新將著力提升生活、生產(chǎn)和公共空間品質(zhì)。一方面，多渠道推動(dòng)老城平房區(qū)改善，全面推進(jìn)老舊小區(qū)更新改造，全方位推動(dòng)城鎮(zhèn)棚戶區(qū)攻堅(jiān)，著力締造宜居空間。通過提高住房供給能力，滿足多層次住房需求，通過豐富設(shè)施服務(wù)供給，提高設(shè)施配置適應(yīng)性，提升交通治理水平，打造高品質(zhì)出行環(huán)境，通過完善市政供給體系，提升可持續(xù)支撐能力，通過增強(qiáng)安全保障能力，實(shí)現(xiàn)平戰(zhàn)災(zāi)功能統(tǒng)籌。

另一方面，打造優(yōu)質(zhì)高效的產(chǎn)業(yè)空間。通過加快產(chǎn)業(yè)提級(jí)、加強(qiáng)數(shù)字拓展，推進(jìn)老舊樓宇升級(jí)轉(zhuǎn)型，通過開拓國際視野、強(qiáng)化消費(fèi)引領(lǐng)，推進(jìn)商圈商場(chǎng)提質(zhì)增效，通過“兩區(qū)”引領(lǐng)、創(chuàng)新探索，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)更新提質(zhì)，通過創(chuàng)新賦能、強(qiáng)化活力復(fù)興，推動(dòng)老舊廠房改造利用。再有，城市更新還將以公共空間的系統(tǒng)性精細(xì)化治理、推動(dòng)城市環(huán)境品質(zhì)提升。通過線軸統(tǒng)領(lǐng)、塊點(diǎn)激活，提升城市公共空間品質(zhì)，優(yōu)化設(shè)計(jì)、協(xié)調(diào)風(fēng)貌，改善城市特色景觀環(huán)境，改善環(huán)境、提升品質(zhì)，優(yōu)化城市藍(lán)綠空間格局。

本文已發(fā)表于《投資北京》雜志2022年第8期

（投資北京研究院常務(wù)副院長(zhǎng) 李道今）